基于价值分析的中小学生减负政策评析
摘要
基于价值理论，从价值选择、价值认同、价值转化三个维度对中小学生减负政策进行评析。研究发现，政策实施面临复杂的价值困境，主要表现为价值选择冲突、价值认同度低、价值转化收效甚微。具体来看，一是政策供给与需求不匹配，致使决策者的“质量观”、目标群体的“唯分数观”和学校与教师的“争排名观”产生冲突;二是“沉疴难治”的工作艰巨性和民众消极的“态度泛化”造成政策价值认同度低，催生合法性危机;三是政策目标的偏离或落空，致使政策价值转化收效甚微。为了摆脱减负政策的价值困境，必须推动模式突破、制度突破、观念突破，构建多元主体参与的协同治理模式，全面推进考试评价体制机制改革，促使目标群体树立科学的教育质量观。
关键词：基础教育;减负政策;价值分析;教育政策评析
新中国成立以来，中小学生减负一直是党和国家高度关注的焦点问题，中共中央、国务院及其各部委先后颁布的有关减轻中小学生学业负担的政策高达五十余份。2018年，国家四部委联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，更是将减负问题推向教育改革的“风口浪尖”。然而，从实践效果来看，尽管“减负令”频发，政府关于中小学生减负的“集结号”一次比一次严厉，但结果似乎并不尽如人意，甚至有学者不禁感慨：“中小学生‘减负难’还能‘难于上青天’?”[1]事实上，中小学生减负政策涉及的利益群体不仅包括学生、家长、教师、学校，还有各级教育行政部门和社会大众，不同主体的利益冲突使得减负并不是“齐步走”，往往容易陷入“囚徒困境”。[2]减负政策推行困难的根源不仅在于问题本身已经超出教育的范畴与边界，更大程度上是因为政策执行层面面临复杂的价值困境。从价值分析的理论视角出发，对中小学减负政策制定与执行过程中潜藏的价值形成机制、扩散机制和落地机制进行评估，有利于厘清减负政策背后的价值矛盾，有效疏通减负政策执行阻滞。
一、教育政策价值评估的三维框架
任何一项教育政策都存在现象形态、本体形态和过程形态三个维度，不同维度上的政策价值特征具有不同的表现。在现象形态上，教育政策价值表现为多方利益主体价值诉求的“选择性”;在本体形态上，教育政策价值表现为价值选择的“合法性”;在过程形态上，教育政策价值则表现为价值转化的“有效性”。[3]
首先，从现象形态来看，对教育政策价值展开评估主要关注“价值选择”，即不同利益主体的现实诉求及其背后所蕴含的价值选择逻辑，这构成了教育政策价值的形成机制;其次，从本体形态来看，对教育政策价值的评估应重点关注“价值认同”，因为价值选择的合法性本质上是一种政治权力，能让被统治的客体认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性，[4]即教育政策价值是否存在“合法性”可以通过民众的价值认同彰显出来，这构成了教育政策价值的扩散机制;最后，从过程形态来看，对教育政策价值进行评估还应关注“价值转化”，教育政策执行过程是将政策目标逐步变为实践活动的过程，也是政策价值从理念转化为现实的过程，这构成了教育政策价值的落地机制。
综上所述，应关注教育政策价值的形成机制、扩散机制、落地机制，剖析教育政策价值的选择性、合法性和有效性，对政策制定与执行过程中的价值选择行为、价值认同状况、价值转化过程展开评估，从而构成教育政策价值评估的三维框架(图1)。基于此三维框架进行分析可以发现：中小学生减负政策的价值选择过程涉及多个主体，教育决策者所倡导的“质量观”与目标群体秉持的“唯分数观”、学校与教师的“争排名观”存在明显冲突;政策价值认同的高低与工作本身的艰巨性、目标群体的信任程度及其心理情绪扩散机制密不可分，而政策的价值转化效应也直接影响政策目标的实现。
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二、中小学生减负政策的价值困境
基于教育政策价值的三维分析框架可以发现，中小学生减负政策主要面临三种价值困境，即价值选择冲突、价值认同度低和价值转化收效甚微。
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政策供给与需求不匹配，导致价值选择冲突
教育政策的价值选择是决策者在价值判断基础上做出的一种集体选择，它潜藏着政策制定者的价值偏好与价值追求。减负政策的实施，旨在缓解中小学生学习压力与负担，使学生在轻松、愉悦、和谐的学习氛围中快乐学习、幸福成长。然而，在社会优质教育资源有限且稀缺的情况下，学生进入“好学校”的愿望却日渐高涨，使得学生成绩异化为教育供给方与消费方普遍接受的wei/yi遴选标准。作为政策目标群体的中小学生及其家庭，迫于严峻的升学压力，只能采取内心默许但行为背离的做法，参与各种形式的课外培训以提高学习成绩，这显然与减负政策的理想目标背道而驰。
(1)教育决策者的“质量观”
从教育决策者的价值选择来看，中小学生减负问题既是“沉疴”，又是“新疾”，党和国家对此问题一直保持高度关注。1955年，教育部出台的《关于减轻中、小学生过重负担的指示》指出，减轻学生过重的负担不是降低教育质量，而是为了使学生学习得更好。1993年，国家教育委员会颁布《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》，进一步强调解决好学生课业负担过重的问题是为了全面提高教育质量，促进儿童、少年身心健康发展。2018年，教育部办公厅等四部门联合印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，强调中小学生学业负担过重是违背教育规律和青少年成长规律的行为，应确保学生健康成长、全面发展。这一系列政策表明，教育决策者期望通过减负政策的执行来缓解学生学业负担，在遵循教育规律和青少年成长规律的基础上，实现学生身心健康发展，全面提升教育质量。
(2)目标群体的“唯分数观”
从政策目标群体的价值选择来看，无论是中小学生、家长还是教师群体，都对学生参与课外补习的行为持默许或支持态度，这势必阻碍减负政策的顺利实施。有研究表明，学生迫于“应试+素质”教育的双重压力，学业负担较重，参加校外培训成为提高成绩的重要补充方式;家长也怀揣“不甘人后”的决心，对孩子保持较高的学习期待，并为其提供高额的学业支出;同时，教师群体对学生参与校外培训也表现出积极的支持态度。[5]由此可见，教育决策者的理想期待与目标群体的现实需求存在较大鸿沟，在考试指挥棒的主导下，减负政策预期目标与中小学生理性选择之间的矛盾难以避免。
(3)学校与教师的“争排名观”
学校排名和班级排名分别作为诠释学校办学水平和教师教学质量的显性指标，直接与学校资源获取、教师绩效考核挂钩。学校在一个地区的排名、教师授课班级在学校内部的排名都与学校和教师的利益密切相关，为使学校保持良好的声誉、优秀的生源和充足的资源，学校与教师采取的最简单、最直接、最快速、最有效的办法莫过于给学生“加码”。通过提高学生成绩来实现班级排名和学校排名的提升。然而这种发展模式不利于减负政策的实施，也会造成学校目标雷同，失去办学特色。
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政策价值认同度低，催生合法性危机
合法性是指“社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”，[6]而且这种认同和服从并非政府权威单向作用或仅依靠强有力的威胁就能达成，而是权威力量与社会大众的双向互动所致，离不开民众自觉的认知活动。[7]究其根本，政府权威的合法范围以及人们服从的程度，取决于政策能否满足人民的需要。当前中小学生减负政策价值认同度较低，催生政策合法性危机，主要是因为“沉疴难治”的工作艰巨性和目标群体消极的“态度泛化”机制。
(1)“沉疴难治”催生民众消极的“心理定势”
政策执行者对教育顽疾的治理成效一定程度上影响着目标群体的态度与行为，倘若政策持续收效甚微，民众就会在心理上形成一种潜在的、消极的“定势”，对政策传递的信息保持冷漠、拒斥甚至敌对的态度。中小学生减负并非单纯的教育问题，更是一个深层次的社会问题，关涉到经济社会发展的不均衡、传统思想观念的桎梏以及教育评价体制机制的改革，牵一发而动全身，需要经历长期的治理过程。近年来“减负令”频发，但学生学业负担过重的问题并未明显改善，课外补习热潮屡禁不止，难免使家长对减负政策的内在价值持质疑态度，致使政策价值认同度低。
(2)“态度泛化”机制催生民众对政策目标的信任缺失
政策执行过程作为执行者与目标群体之间的一种双向互动行为，需要不同主体间的相互信任、认同与支持，社会大众对减负政策实施结果的评估及信任程度会影响到政策本身及其评估结果的公信力。[8]从现实情况来看，学生和家长对以往“减负令”成效的质疑，常常通过“态度泛化”机制将其担忧、怀疑、拒斥的情绪投射到其他方面，例如对政策科学性和可达成度的批判、对政策执行者能力与人格的怀疑，使减负政策执行遭遇信任缺失的合法性危机。
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政策目标的偏离或落空，致使价值转化收效甚微
教育政策的“有效性”主要关注从政策目标到政策结果的实现程度，即政策价值从理念到实践的转化过程，效益、效率、效果都可以作为衡量教育政策价值转化有效性的重要指标。总体而言，一项有效的教育政策不仅应保证政策设计的科学性、精准性，更要在动态执行中实现预期目标的纠偏与转化，达到“以最小成本获取最大正效益”的政策效果。反观中小学生减负政策，无论是预期目标的实现程度还是政策举措的精准程度都存在一定偏差。
(1)预期目标的落空与非预期效应的产生
从政策目标的实现程度来看，减负政策的执行并未达到预期目标，甚至还产生了意料之外的非预期结果。有研究对我国12省市108所小学的9 821名小学生进行实证调研发现，随着年级的升高、期末的临近，减负政策的落实情况越来越差，普通小学在课业难度和精力消耗上面临明显的减负难题，[9]这些现象预示着减负之路将漫长而艰难。除此以外，为减轻中小学生课业负担，国家制定“三点半放学”政策，以避免学生在校学习时间过长，但却给学校、家长带来了时间和管理上的问题，伴生出课后儿童托管困难、校外培训机构泛滥等意料之外的负效应，导致“校内减负、校外增负”，[10]影响减负政策的有效执行。
(2)政策举措存在“一刀切”倾向
从政策举措的精准程度来看，减负政策陷入忽视学生个性特征的“眉毛胡子一把抓”困境，使政策有效性大打折扣。事实上，中小学生学习投入与学习负担的关系是极其复杂的，大致可划分为“高投高负型”“高投低负型”“低投高负型”和“低投低负型”，教育行政部门应针对不同类型学生的心理特征和学习特点进行精准化识别，采取差异化的减负方案，例如适当增加对“低投低负型”学生的期望与学习投入，转变“高投高负型”学生的学习投入方向，提高“低投高负型”学生的学习品质表现。[11]然而，当前的减负政策存在“一刀切”倾向，对象识别不精准、政策举措不聚焦，这些都会影响政策执行过程的有效性。
三、中小学生减负政策价值困境的突破
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模式突破：构建多元参与的协同治理模式
中小学生减负政策陷入“越减越负”的困境，并非单纯源于教育供求之间的资源配置矛盾，其深层根源在于教育治理产权界定不明晰，表现为政府、学校、家长以及社会之间的教育权责边界模糊。[12]当下的减负工作主要以政府为主导，依靠政府权威力量强制推行，但政府不是万能的，而是有其能力和作用限度的。因此，在明确不同主体权责边界的基础上，构建多元主体共同参与的协同治理模式，是减负政策顺利推行的前提。
(1)政府应摒弃“大包大揽”的传统管理模式，通过广泛调研、科学论证等一系列规范化、常态化的程序，设定科学性较高、操作性较强、可实现性较大的政策目标。各地区根据实际情况将其进行细化，制定出符合本地特色的、差异化的、可量化的、阶段性的减负目标，健全动态化的督导、监测、评价与调整机制，实时跟踪与改进减负工作的推进过程，避免因政策目标难以实现而造成的信任缺失现象。
(2)学校不仅要响应国家号召，从课程、师资、管理等多方面为减负工作助力，适当减少课程内容、降低课程难度、缩减在校学习时间，更应注重教学方式变革、教师质量提升、学习氛围营造和校园文化建设，实现“减负”与“提质”的整体性改进。
(3)家长既是孩子学习的监督者，同样也扮演着行为引导者和心理疏导员的多重角色，应时常与学校保持密切联系，了解孩子的学习表现和日常行为，要对孩子进行正确的学习引导和心理疏导，缓解他们因学业负担过重而带来的心理压力，使孩子在温馨的家庭教育中健康成长。
(4)充分发挥社区、公益组织、民间团体等社会力量参与教育治理的积极性，探索以学校和社区为主体、市场力量多方参与的中小学生课后托管服务制度，避免“校内减负、校外增负”等非预期政策负效应的扩散。
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制度突破：全面推进考试评价体制机制改革
减负政策推行艰难的关键在于，考试评价的“唯分数”“唯应试”取向依然占据主导。尽管新高考改革提倡增加学生的自主选择权，根据学生个人兴趣或特长来选择学习内容，但现行的考试评价制度并未发生根本性变革，学生“分分必争”的功利性心理难以改变，上海新高考改革过程中的“弃考物理”现象就是最典型的表现之一。[13]中小学生减负问题作为一项纷繁复杂的、牵一发而动全身的教育改革，绝不能采取“头痛医头、脚痛医脚”的“补漏型”变革方式，而是必须实现教育评价体制机制的整体性变革。
(1)从宏观层面来看，要加快新高考政策的落实与优化，对考试内容、考试形式、计分方式、录取标准等进行整体性优化。第一，考试内容究竟采用“3+1”“3+3”还是“3+X”，抑或设计出更加科学的组合形式，必须要根据不同地区的实际情况，实现渐进式变革;第二，科学选取考试形式，规避“统一大考”“两次小考”“考一门清一门”等不同形式的弊端;第三，促进计分方式的科学化，从具体分、标准分到等级赋分制的转变，是高考计分方式的重要变革，但其公平性受到的争议较大，未来要加强对计分方式的研究;第四，高校招生录取标准也要因时而变，摒弃“唯分数”原则，真正发挥综合素质评价的作用。
(2)从学校层面来看，要实现学生日常评价体制的转变。一是评价体系层次化，建立包含国家考试评价、学校评价、教师评价、学生自评互评在内的中小学生学业评价体系;二是评价内容全面化，既要评价学生的学习能力、学习方法、学业表现、学习情感、学习品质，也要将思想品德、公民素质、思维能力、审美素养、劳动素养融入评价指标;三是评价方式多样化，将定量指标(如分数、奖项数量)和定性指标(如教师评语)巧妙结合，更加真实、全面、客观地反映学生的发展情况;四是评价过程动态化，不仅注重学生的学业成绩或学习结果，更应关注其学习过程及情感体验。只有实现教育评价体制机制的转型，才能从根本上动摇“唯分数观”在学生和家长心中根深蒂固的地位，达到为学生减负的理想效果。
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观念突破：树立科学的教育质量观
不论是决策者和目标群体在教育供给与需求之间的不匹配，还是目标群体存在的“心理定势”和“态度泛化”，都在一定程度上表明，目标群体教育观念的功利化、片面化、短视化严重影响了减负政策的落实。事实上，教育观念创新对减负政策的执行发挥着深层次的驱动作用，建议将劝诫型工具、能力型工具、学习型工具有机结合，提高目标群体的认知水平和思想境界，转变固化的“分数观”，转向“质量观”。
(1)发挥劝诫型政策工具的作用，推动目标群体教育观念从“量”向“质”的转变。政府应加强政策宣传工作，明确传达减负的目的是减轻中小学生学业负担，提高教育质量;学校通过组织政策宣讲、专家咨询、心理健康教育等形式，引导家长疏解紧绷的精神压力，减轻因家长教育焦虑而施加给学生的学习压力和精神负担;同时，充分发挥媒体舆论宣传的作用，向民众传达未来的教育改革方向和先进的教育理念，帮助家长对政府、对社会、对教育乃至对减负工作予以坚定的信任与支持。
(2)借助能力型、学习型政策工具，提高学生、家长、教师的认知水平和教育理念。首先，为转变教师支持学生参与课外补习的态度，政府可适当增加“国培计划”课程标准中对教师教育理念、教育信仰、师德修养方面的要求，通过教师培训项目来提升教师胜任力、发展力、决策力和领导力，推动教师从专业自觉、情感自觉向生命自觉的升华，[14]引导教师树立科学的教育质量观，同时构建教师培训的评估、诊断、改进、提升一体化机制，逐步提升培训质量;[15]另外，学校也可邀请教育领域的专家学者，以专题培训或自由交流的形式为教师、学生、家长带来具有先进性、创新性的教育理论与技能，尤其使家长更加明晰教育发展规律、儿童心理特征及其成长规律，转变家长传统的、功利的、短视的“唯分数观”，通过家长与学生观念的转型提升减负政策执行的内生性和主动性。
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