农民工随迁子女需要怎样的教育公平

　　现有的教育经费投入机制、户籍制度等是制约随迁子女教育公平的主要制度性障碍。对此，建议推进基本公共服务均等化，实现随迁子女在流入地义务教育公平;推进异地中考制度改革，建立现代高考招生制度，从根本上破解随迁子女异地升学等教育公平问题。

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　　进入新世纪以来，我国全面实施“新型城镇化”“脱贫攻坚”等一系列重大战略。新型城镇化的核心是人的“市民化”，即实现农村迁移人口享有均等化的公共服务和同城化待遇的实际获得。然而，由于城乡二元格局以及户籍与公共服务捆绑等一系列现实体制的制约，在新型城镇化进程中相对不均衡现象仍然不同程度地存在，农民工随迁子女教育公平问题就是其中的一个缩影。面对民众对教育公平的强烈渴求，如何缩小乃至消除农民工随迁子女(以下简称“随迁子女”)与流入地城市学生之间以教育公共服务为核心的差距，已成为新时代影响教育公平的重大现实问题。

　　一

　　现状聚焦：农民工随迁子女教育公平仍面临诸多挑战

　　从现实状况来看，农民工随迁子女教育公平问题主要涉及义务教育公平以及异地中考、异地高考三方面，具体问题也围绕这三方面展开。

　　1. 随迁子女接受义务教育仍存在入学难、融入难等多种问题

　　为有效解决农民工随迁子女在流入地城市公平接受义务教育问题，新世纪以来国家颁布实施了一系列重要政策，先后经历从“两为主”“两纳入”“两统一”到“同城化”四个重要发展阶段。

　　随着新世纪初《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(2001年)、教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》(2003年)、《中华人民共和国义务教育法》等一系列重要政策法规的制定、实施和修订，我国确定了以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主解决随迁子女教育问题的“两为主”政策。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出“将农民工随迁子女义务教育纳入流入地政府教育发展规划和财政保障范畴”，随迁子女教育就学政策由“两为主”升级为“两纳入”。2015年11月18日，国务院常务会议决定，建立统一的城乡义务教育经费保障机制，统一以居住证为基本依据，向农民工随迁子女提供义务教育服务，学生流动可统一携带“两免一补”经费与生均公用经费基准定额资金;决定还进一步简化了随迁子女入学程序，明确了基本经费保障标准，随迁子女教育政策由“两纳入”过渡到“两统一”阶段。进入新时代，《中国教育现代化2035》(2019年)提出要推进随迁子女入学待遇同城化，按照“就近入学”原则，保障随迁子女平等享受基本公共教育服务。

　　从政策演变来看，我国农民工随迁子女义务教育政策不断升级，保障力度不断加大，但从需求侧来看，随迁子女在流入地城市就学依然存在就读优质公办校难、教育支出负担重、接受差异化教育和受关注不够、学习适应和文化融入难等诸多现实困难。

　　2. 随迁子女异地中考还面临准入标准高、选择空间小两大主要障碍

　　为有效解决农民工随迁子女异地升学问题，教育部办公厅《关于做好初中毕业升学考试报名工作的通知》(2010年)中要求依法落实和保障每一个学生接受义务教育和参加初中毕业、升学考试的权利;同年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求各地政府积极研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法;2012年，国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要求各地因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策。2013年，国务院农民工工作领导小组办公室、人力资源和社会保障部、教育部等多部门联合推进，持续完善随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的配套政策。

　　在国家政策要求基础上，各地相继制定实施了有关随迁子女在流入地实现异地升学考试的具体政策。但从落实情况来看，随迁子女异地中考公平仍面临准入标准高和选择空间小两大主要障碍。如从各地已出台的政策来看，均规定了在流入地参加中考的随迁子女需要提供户口证明、流入地暂住证及初中学籍证明、监护人稳定住所和职业证明，以及监护人社保缴纳年限等诸多限制性条件。此外从学校开放类型和范围来看，京津沪等一线特大城市仅将中等职业学校面向随迁子女升学开放，重庆、福建等地优质高中一般不对随迁子女升学开放。

　　3. 随迁子女异地高考同样受准入条件高等多种因素制约

　　在国家已有相关政策基础上，2012年以来，全国各地开始积极制定实施异地高考政策。截至2014年，除西藏外各地均制定实施了异地高考政策，总体呈现出有条件、分类型、分层次逐步放开的发展趋势。但从落实情况来看，仍然存在异地高考准入条件设置针对农民工的实际工作状况考虑不够的问题。如京沪粤等发达地区的随迁子女异地高考政策，通常根据农民工家庭社会经济水平、是否有当地户口以及随迁子女监护人的社保缴纳年限或积分等外在客观非智力因素，来决定是否向其提供接受高等教育的机会，由于农民工缴纳社保难以深入落实和推广 ，随迁子女也因此失去异地高考的机会;还有地区将随迁子女异地报考类型及批次限定在高职院校，进行了实质上的等级划分。而新疆、青海、甘肃等欠发达地区为解决“高考移民”问题，则设定了随迁子女“学籍+户籍”都在当地这一高门槛，同样导致了随迁子女异地高考受阻。

　　二

　　原因探析：影响随迁子女教育公平的主要制度政策

　　1. 现有经费保障机制是影响随迁子女义务教育公平的主要因素

　　从随迁子女教育资源公平配置政策来看，由于以户籍为基准的义务教育经费保障机制和以县为主的义务教育财政体制没有改变，流入地政府迫于自身财政压力行使自由裁量权，使得义务教育经费不能向农民工随迁子女有效倾斜，导致“两纳入”“两统一”政策无法有效落实。此外，由于流入地政府教育规划缺乏前瞻性，城市教育布局不够合理，流入地公办校面向随迁子女教育供给数量有限，造成相当数量的随迁子女被迫选择在办学质量较差的民办农民工子女学校学习，“两为主”政策也成为一种不充分、不均衡的入学机会公平政策。

　　从随迁子女教育过程公平政策来看，在流入地公办校内，教师教学方式、课程管理方式、学生管理方式、家校沟通等看似对随迁子女学生和当地户籍学生“统一标准”，“平等”对待，但这种统一的标准却是对随迁子女这一弱势受教育群体特有教育需求与教育特征的泯灭，有悖于因材施教，是一种表面平等的实质不公平。教育教学水准低下的民办校所提供的教育公平程度更是毋庸赘言。

　　从随迁子女教育结果公平政策来看，当前的教育质量评价没有考虑到随迁子女学情的特殊性，简单地以单一评价标准来考核不同生源状况下的不同类型学校的教育结果，缺乏政府层面对接收随迁子女学校教学质量的差异性评价及配套激励、补偿机制，由此降低了接收学校对随迁子女教育的积极性，最终妨碍教育公平的实现。

　　2. 现有户籍制度和经费投入体制成为制约随迁子女异地中考的关键因素

　　随迁子女异地中考政策是一个涉及基础教育经费投入体制、城乡户籍制度、高校考试招生制度等多项核心制度协同改进的工程，具有极大的复杂性，需要进行系统综合设计和推进。一方面，户籍制度门槛成为随迁子女异地中考的主要障碍。当前以户籍登记地为准的中考报名机制直接将随迁子女隔离在流入城市普通高中教育之外，即便实现了异地中考入学，但由于该制度尚未与高考制度实现贯通衔接，随迁子女高中后教育依然存在问题。另一方面，鉴于我国普通高中阶段教育的非义务教育属性，国家对普通高中教育经费投入总体不足，面向随迁子女的专项资金更是捉襟见肘，由此限制了流入地普通高中对外地生源的教育承载力，经济条件薄弱的农民工家庭也难以负担在流入地高中的高额教育经费，这也成为制约随迁子女异地中考实施的根本性原因。

　　3. 现有户籍制度和高招制度成为影响随迁子女异地高考的根本性制度障碍

　　户籍制度同样成为影响异地高考政策落实的根本性制度障碍。对于政府而言，异地高考关涉户籍人口和非户籍人口、流入地政府与流出地政府利益的再平衡。在现行分省配额的高校招生制度框架下，各高校根据考生户籍分省投放招生定额指标，随迁子女如在流入地参加高考并获得录取，就挤占了当地户籍人口招生指标定额，从而增加了当地户籍学生高考竞争的强度，同时异地高考也会增加流入地政府教育和社会管理成本。出于地方保护主义倾向，流入地政府推动异地高考落实的内生动力不足。但对于随迁子女而言，如果不能参加异地高考，那么他们就要离开流入城市返回其户籍所在地报名参加高考，而我国现行的高考制度是各省高考自主命题，每个省份考试内容不一，因此要求随迁子女返回原籍地参加高考已不具备合法性和可行性。

　　三

　　政策建议：系统有序推进改革，确保落实随迁子女教育公平

　　进入新时代，随着我国以人为本新型城镇化以及户籍制度等配套改革的深度推进，对随迁子女教育公平应从关注机会公平向质量公平、从关注入学公平向升学公平、从关注义务教育阶段向非义务教育阶段拓展，彻底打破城市内部的二元教育结构。这需要流入地政府切实履行随迁子女教育的主体责任，为其提供全覆盖的基本教育公共服务，实现高质量教育公平。

　　1. 推进随迁子女义务教育公共服务均等化，率先实现义务教育阶段公平

　　要率先实现随迁子女义务教育阶段教育公平，应统筹落实“两为主”“两纳入”“两统一”“同城化”四个核心政策，将随迁子女义务教育纳入各级政府的教育发展规划与财政保障范畴，建立统一的城乡义务教育经费保障机制。可按照“就近入学”原则，以居住证为载体，统一随学生流动携带“两免一补”经费和生均公用经费基准定额资金，切实推进随迁子女入学待遇同城化。同时配套构建“互联网+随迁子女”大数据管理平台，进一步健全全国统一的电子学籍信息管理系统，根据随迁子女流动情况实行动态精准学籍管理。此外，要结合各级政府城镇化总体规划和常住人口规模科学谋划学校布局，有序扩大城镇学校优质学位供给。如广东省东莞市作为国家新型城镇化综合试点城市，以居住证为核心管理媒介，建立健全与居住年限等条件相挂钩的流动人口基本公共服务保障机制，制定基本公共服务同城同待遇批次清单，切实保障随迁子女享有受教育权利;同时重点通过挖掘公办学校潜力和政府向民办学校购买服务等方式，分阶段解决随迁子女接受义务教育问题。

　　2. 推进异地中考制度改革，确保随迁子女有效学位供给

　　可按照“在当地居住年限+在当地连续受教育年限”的方法，适度扩大高中阶段“借读”“报考”对象的范围。通过对原有高中学校的扩容改造、新建一批普通高中以及向优质民办高中购买学位等多重渠道，提升流入地学校的承载能力。同时，还要注重拓展职业学校招生空间，探索打破职业教育的“天花板”，实现职业教育各学段的衔接与贯通，切实提高职业院校的办学质量、可持续发展能力和招生吸引力。如上海市于2015年发布了《上海现代职业教育体系建设规划(2015-2030年)》，并按照规划加紧扩大本科层次的职业教育规模，在全国率先贯通从中职到专科、从专科到本科，多渠道、多形式衔接融通的职业教育“立交桥”。此外，落实异地中考政策最关键的，是要做好与我国高中阶段教育发展战略、异地高考政策、中小学生学籍管理制度、居住证制度的有效对接，确保中高考在管理体制和运行机制上的一致性、贯通性，实现以考试促进社会公平效能的最大化。

　　3. 建立现代高校招生考试制度，从根本上破解随迁子女异地高考难题

　　保障随迁子女受教育机会均等的关键，是着力构建面向全国的系统化、现代化的高等学校考试招生制度体系。一是使高考与户籍剥离，与学籍捆绑，根据流入地学籍学生的规模定额，以高考实际报名人数确定招生名额，同时充分考虑流入地适龄随迁子女考生增加因素，适度按比例增加定额和招生数量，有效破解户籍与非户籍人口在高考招生定额问题上的利益冲突。二是改革当前分省自主命题的高考方式，实行全国统一命题考试，保障随迁子女在全国各地均能无障碍参加高考。同时教育部直属高校的招生名额应率先在全国范围内开放，不设户籍限制，考生可以在全国各地报考，以确保随迁子女高考入学通道的畅通。

　　(作者单位：沈阳师范大学发展规划与学科建设处)

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