管办评分离背景下我国4省市高校分类评价的实践
摘 要
2015年以来，我国多个省市开始陆续推出高校分类评价政策，但是当前对于这些地方的政策实践仍然缺乏深入分析。文章系统梳理了我国省域层面高校分类评价政策的出台情况，重点分析了吉林、上海、浙江和广东四个有丰富经验的省市在高校分类评价中的政策实践，讨论地方政府、高校和第三方评价机构这三个主体在分类评价中的不同角色与作用，指出当前政策实践中的可取经验、存在挑战和推进建议。
关键词：高校分类评价;管办评分离;省域政策实践
2020年中共中央、国务院发布《新时代教育评价改革总体方案》，强调“推进高校分类评价，引导不同类型高校科学定位，办出特色和水平”。推行高校分类评价需要坚持顶层设计和基层探索相结合。其中，基层探索强调地方政府基于区域发展需求、高校依据自身办学优势，因地制宜地探索不同地区、不同类型高校的建设目标与策略，并在此基础上进行办学效果评价。[1]
2015年以来，我国多个省(直辖市)行政区域陆续推出高校分类评价政策，学界关于高校分类评价的讨论也如火如荼。当前的讨论多从政策设计的角度出发，指出高校分类评价须遵循2015年教育部发布的《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》强调高等教育管办评分离，对中央和地方政府、高校以及第三方机构在高校评价中的权责关系进行了界定：①高校应当依据国家基本标准及有关行业标准，根据自身办学实际和发展目标，积极开展自我评价;②各级政府应该加强督导，健全教育评价、监测制度和问责机制;③引入市场机制、支持专业机构和社会组织规范开展教育评价。除有部分学者对上海市高校分类评价进行介绍以外，当前我国省域层面的政策实践仍然缺乏深入分析。因此，本研究旨在对我国省域层面的高校分类评价政策进行系统梳理，分析地方政府、高校和第三方评价机构在分类评价中的角色及其相互关系，结合管办评分离的原则，讨论当前分类评价政策中的可取经验、存在挑战和改进建议。
一、分析框架
美国学者伯顿·R·克拉克于20世纪提出的“政府—市场—高校”三角模型为高等教育组织和管理研究奠定了基本的理论框架。[2]在三角模型基础上，大卫·迪尔与马尔加·比尔肯斯对多国高等教育质量保障的政策工具进行考察，概括出行业规制、市场规制以及政府规制三种类型。[3]我国学者姚荣进一步从法律规制的角度出发，将高等教育质量保障规制体制分为以学术界利益为旨归的私人规制体制与行业自律模式(如美国)、以风险与标准为导向的市场型规制体制与市场规则模式(如英国)，以及基于绩效责任逻辑的政府规制体制与公共服务模式(如德国)三种类型，并指出，近年来各国实践中合作规制体制的趋向日益明显，不同模式在价值导向与策略选择上相互借鉴采纳，以弥补单一模式的不足。[4]
作为我国高等教育质量保障的重要政策工具，高校分类评价总体上属于政府规制体制的一种手段。[4]从参与主体来看，在我国过去的评价实践中，政府主管部门往往担任评价主体的角色，高校则是被评价的客体。而在当前推进管办评分离的政策大背景下，政府主管部门、高校和第三方评价机构的角色需要重新调整，促使不同主体共同参与到高校分类评价的实践中来，推动我国高等教育质量保障从政府规制向合作规制迈进。[5]此外，从实践操作来看，高校分类评价包含三个主要环节：分类框架和评价指标体系的制订、评价活动的组织与实施、评价结果的运用。[6]因此，政府、高校和第三方机构在每一环节的角色与作用需要分别进行讨论。综上所述，本研究将从参与主体和操作环节两个维度来分析我国省域层面高校分类评价的政策与实践(图1)。
二、我国省域层面高校分类评价政策出台的整体情况
本研究首先系统检索地方政府官网、媒体平台以及文献资料，梳理我国大陆地区32个省市及自治区所发布的关于高校分类评价政策的相关文件和报道。根据检索结果，截至2020年11月底，11个省市公开发布了专门的高校分类评价指导文件和实施办法(表1)。未列入表1的其他省市多在一些教育综合文件中对高校分类评价有所提及。例如北京市委在2018年发布《关于统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见》，提出要“坚持差异化发展”“推动高等学校找准办学定位”。但是由于尚未有专门文件细则公开，故暂不纳入本文讨论范围。
从表1可以看出，多地高校分类评价政策文本的发布时间主要集中在2014年之后。从发布机构来看，多数文件由地方教育主管部门发布，少数省市由省委/市委或者多个政府部门联合发布。从文件性质来看，当前多地颁布的文件仍以纲领性的指导意见为主，而广东、上海、浙江和吉林四个省市则已经公布较为细致的实施方案和评价指标体系。此外，大部分省市的分类框架囊括区域内所有本科高校和高职院校，而浙江省、山东省和广西壮族自治区三地的分类对象则是专门针对本科高校的。
三、四个省市高校分类评价的政策实践分析
本研究选取当前公开资料比较完备的上海、浙江、吉林和广东四地，对我国省域层面高校分类评价的政策实践进行进一步分析。依据本文分析框架，本节将重点探讨地方政府主管部门、高校、第三方评价机构三大主体在分类评价三个环节(分类框架和指标体系制订、分类评价过程的组织与实施、评价结果运用)中的不同角色。
01
分类框架和指标体系制订
在分类框架和指标体系制订环节，四地的政策均突出了政府主管部门的主导作用，而高校多通过意见反馈的形式参与该过程。分类框架和评价指标一般由政府主管部门在本地调研和参考国内外已有政策实践的基础上制订初步方案，然后通过多次印发至高校征求意见和召开高校校长座谈会进行讨论完善。此外，四地均提出将在实践中动态调整分类框架和指标体系。即，根据区域内高校实际发展情况，及时调整评价指标、评价办法和评价流程，逐步完善评价指标体系和管理办法。
当前，四地的分类框架共性与差异并存。高校分类框架主要由两个维度构成：即办学类型(如研究型与应用型)、学科构成(如综合型与行业特色型)。[9]上海和浙江都采用了两个维度的排列组合。上海市在办学类型上划分出学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型四类;在学科构成上划分出综合性、多科性、特色性三类，组合形成“十二宫格”的高校分类框架。浙江省在办学类型上分为研究为主、教学研究、教学为主三种类型;在学科构成上划分出多科性和综合性，组合成六种办学类型(类比于上海市的“十二宫格”，或可称为“六宫格”)。吉林省的分类框架则主要突出办学类型这一维度，分为研究型高校、应用研究型高校、应用型高校和职业技能型高校。广东省从办学类型上将高校分为高水平大学、应用型本科高校和高职院校;在此基础上，再从高水平大学中分出高水平理工科大学，以服务于广东省高水平理工科大学建设的战略规划。原则上，各高校可依据其办学历史、发展特色和定位自主选择发展类型，但要求发展类型的选择要求在一定时期内保持稳定。例如，浙江省规定高校三年内不得更换所申报的类型，以保证高校在相对稳定的框架内专心建设、追求卓越。
针对不同类型的高校，四地都通过指标内容和权重的差异化设置来制订多元化的评价指标体系，有针对性地评价每一类型高校的办学重点。值得注意的是，部分省市在评价指标体系中给高校留出了设置自主指标的空间，以强化高校的办学自主权。例如，浙江省设置了“替代性指标”选项，允许学校结合自身发展特点自设不多于5个的个性化指标，替代指标体系中的统一指标。上海则另设“办学特色”指标、个性化指标、权重可选指标等，尽量保证高校的个性化发展空间。
02
分类评价的组织与实施
在分类评价的组织和实施环节，四地政策实践都体现了地方政府主管部门、高校和第三方评价机构的共同参与。四个省市都强调高校在分类评价实践中的主体作用，在政策中主要采用两种途径体现。首先，除量化数据填报的传统方式之外，当前的分类评价越来越重视高校以个性化自评报告的方式来详细论证自身发展现状、取得成效与经验、问题与改进之处，以此为政府部门组织的专家评价提供重要参考。其次，部分省市特别强调要将高校自我定位与规划、落实和执行规划能力纳入到评价中来，例如，上海市分类评价指标体系中就设置了高校规划能力的相关指标。通过上述举措，高校自主办学、自我评估的主体性得到强化，自主办学能力得到提高，而不再仅仅作为被评价的客体与对象。
地方教育主管部门一般通过组织专家评审来对高校的办学成果进行评价。四地当前的评价实践强调专家组不仅要担任评审角色，更需要强化督导角色，通过咨询等形式对高校的分类建设提供动态反馈和建议。例如，吉林省教育厅组织专家成立督导小组，根据高校分类评价工作的需要，及时给予指导，帮助高校解决工作中的疑难问题，对全省高校在分类评价中出现的共性问题及时做出反馈，以改进分类框架和指标体系。广东省则成立“创新强校工程”专家咨询委员会，为高校的总体规划、重大政策、考核评价、管理实施等提供咨询，提出修改完善的意见建议，保障高校规划和建设工作的科学性。专家督导组、咨询组通过动态监测机制对高校实行长期持续的指导，以减少高校建设中“重规划、轻执行”的现象。
在评价的实施过程中，四地均在一定程度上采信中央政府机构或第三方评价机构发布的部分统计指标，或者购买第三方评价机构的服务来获取所需信息，以得到更加全面真实的评价数据、减少高校重复填报的工作压力。例如，上海市分类评价指标体系中直接采用了教育部“国家级教学成果奖数”、科技部“国家科学技术奖数”等具有较强公信力和影响力的指标;并利用上海市教科院等科研和智库机构展开大规模调研，以获取“学生对学校的满意度”“用人单位对毕业生的满意度”等指标的信息。[6]
03
评价结果的运用
高校分类评价结果的运用主要有以下三种功能导向：考核与问责;激励与选拔;诊断与改进。[10]本研究中四个省市的政策实践在不同程度上体现了这三种功能。
考核和问责功能指的是将评价结果作为高校资源分配以及高校党政干部绩效考核的重要参考和依据。例如，吉林省将分类评价结果作为政府经费投入、基建规划、招生计划、人事编制、学科评审等资源分配管理的依据。浙江省推行分类管理评价绩效奖补经费，在每种类型的高校中，根据排名分等，设立相应等级系数与奖补差异系数。此外，上海在应用分类评价结果时强调对高校领导班子的问责功能，对在分类评价中表现优异的高校的党政班子给予奖励，对表现不佳的党政班子进行问责，将评价结果作为遴选、调整领导班子、提高或降低班子成员考核等第和个人绩效工资系数的重要依据。[6]
激励与选拔功能多体现在将评价结果与地方高水平大学和学科建设工程的选拔与资助挂钩。自国务院2015年启动“双一流”建设工程以来，我国各地政府也开始陆续推进地方高水平大学和高水平学科建设工程。这一政策的时间点与高校分类评价政策有所重合，故而部分地区将分类评价结果作为地方高水平大学和学科选拔的重要依据。例如，上海市发布《上海高等教育布局结构与发展规划(2015-2030年)》，分别在学术研究型、应用研究型、应用技术型、应用技能型四类高校中选拔地方高水平大学并给予重点建设支持，高校在分类评价中的排名作为入选地方高水平大学建设行列的前提和先决条件。[6]广东省则将“双一流”建设工程和省域高水平大学建设项目的遴选结果作为衡量高校实施“创新强校工程”具体成效的主要依据之一，纳入下一年度奖补资金安排的考核因素。
诊断与改进功能是指将评价结果作为高校自我诊断和改进的重要依据，以真正实现以评促建。当前四个省市的政策文本都指出，分类评价激励高校在省内外同类型院校中争先创优，开展与全国同类型院校的比较分析，帮助高校更加精准地找差距、创一流。为保证分类评价结果为高校发展提供有针对性的建议，吉林、广东和上海都建立了动态反馈机制。例如，上海市教委将每次评价结果以集中反馈和个别交流的方式反馈给学校。[6]吉林省的教育督导小组、广东省的咨询小组则对高校进行长期动态监测，提供及时反馈，为高校建设规划和策略调整改进提供建议。
四、构建多元主体参与的高校分类评价机制
我国的高校分类评价机制归根结底是政府规制的一种手段。政府通过行政指令的强力影响来推进高校分类建设，以化解我国高校趋同化发展的痼疾。[7]因此不难理解，地方政府在高校分类评价政策实践中扮演主导引领的角色。行政指令虽然短期内能促使高校选择不同的办学定位，但长期来看，高校若没能切实掌握办学自主权、缺乏对社会多元需求的回应能力，则分类建设往往流于表面而不能真正提升办学效果。[1]上海等四个省市在构建多元主体参与的高校分类评价机制方面已经进行了相对丰富的探索，对于地方政府、高校和第三方机构如何发挥作用积累了有益经验，可供其他省市借鉴。同时，现有的政策实践也暴露出一些问题，需要相应的改进策略。
01
优化政府监管职能
在我国当前的政策语境下，政府的监管方式在很大程度上决定了高校对政策的参与度。从上海等四地的政策实践中，本研究概括出政府在下放办学自主权、优化监管方面的三点有效策略。首先，推出基于高校分类框架的激励与选拔机制，有助于将高校分类建设从政策外驱力转化为高校发展的内驱力。其次，当前四地的评价政策都十分强调高校自我规划以及落实规划的能力，将其纳入评价范围，有助于促进高校办学能力建设。再次，给予高校更多的办学自主权并不意味着政府监管力度的下降。相反，通过建立教育督导、教育咨询等机制，政府能够强化对高校办学效果的长期动态监测与管理。
根据当前实践经验，地方政府需要从以下两方面继续发力，进一步优化其监管职能。首先，强化政策的稳定性。将高校分类评价政策以法规或制度形式稳固下来，保证政策在较长时期内的稳定性，同时，解决高校自主权缺乏法律规范和法律授权等问题，使高校分类能够朝着稳定目标持续发展建设。[8]其次，政府部门组织的教育督导组和咨询组不仅是高校办学效果的评价者，更需要对高校建设中存在的问题提出建设性指导，因此，督导组、咨询组需要强化专业能力建设、加强日常工作投入，为高校解决建设中的实质性问题提供真招实招。[9]
02
强化高校自我评价能力
高校办学自主权的提升必然意味着办学责任的增加。因此，当前上海等四地的分类评价体系都十分强调高校自我评价能力建设，以强化其办学主体地位。高校自我评价包括自我规划和自我诊断两个部分。首先，评价体系中高校自定义指标的空间逐渐增加，这就要求高校对自身优势和发展目标进行科学定位和规划，而不再仅仅依赖于政府制订的指标。其次，高校需要提高其落实规划的能力，对规划执行过程中出现的问题进行自我诊断，以自我评价报告的形式进行深度分析，以真正实现以评促建，而不是将评价作为应付外部检查的手段。高校自我评价能力建设是一个长期工程，扎根于高校内部治理能力建设。当前我国一些高校的内部治理能力还不强，尤其是学术权力机制(教师代表大会和学术委员会)的作用没有得到很好的发挥。这就需要高校党政领导班子转换观念，提升对高校学术权力与行政权力的认识，通过内部改革来加强治理能力建设。
03
推进第三方评价机构参与
当前高校分类实践中第三方评价机构的参与度相对较低，主要通过政府购买其服务，使其有限度地参与到评价过程中。有学者指出，在理想图景下，第三方评价机构作为独立法人，以专业手段和工具对高校办学效果进行评价，能够对政府(作为管理者的第一方)的教育政策和管理机制、对学校(作为办学者的第二方)的办学行为产生重要影响和利益触动，从而为高等教育系统多元化发展提供有力保证。[9]但是当前我国第三方评价的文化认同和机制仍然缺失，第三方评价机构的发展严重依赖政府资源，而市场和社会资源匮乏，导致其独立评价的作用未能有效发挥，对于高校评价体系制订和评价结果运用的影响度很小。[10]高等教育第三方评价机构的发展离不开政府管理制度的改革，如事业单位改革、经费制度改革和公共服务采购制度改革，还应加大对社会机构的培育力度，强化第三方机构的专业性、独立性和公正性。此外，高校在推进内部治理能力建设时，应该更加积极地与第三方评价机构合作，以形成对自身定位和发展的更全面的认识。
教育管办评分离的综合制度改革要求在政府宏观管理、学校自主办学的基础上，建立健全政府、学校、第三方机构等多元主体参与的教育评价体系。本研究聚焦高校分类评价政策，通过重点分析四个省市的政策实践经验，阐述了地方政府、高校和第三方评价机构在分类评价三个环节中发挥的作用，并对如何更好地行使其职能提出建议，以推进我国高等教育评价体系向合作规制体制迈进。
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作者：沈其娟，徐梦婷等
转自公众号：上海教育评估研究
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