湖南省河湖长制改革情况调研报告

　　2022年03月10日|湖南省河湖长制改革情况调研报告

　　2016年12月31日，习近平总书记在新年贺词中发出“每条河流要有‘河长’”的号令，五年多来，湖南省坚定不移贯彻落实总书记“共抓大保护、不搞大开发”“守护好一江碧水”的重要指示精神，准确把握“水情是湖南最大的省情”，正确面对管理任务重、存量问题多、污染面源大、利益牵涉广等复杂问题，始终坚持以河湖长制改革为突破口，推出了一批务实管用的改革举措。2019年、2020年湖南省河湖长制工作连续位列全国前十，获得国务院“真抓实干”督查激励;2020年底，全省60个国家考核断面、345个省级监测断面水质总体稳定为优，Ι-Ш类水质比例由2016年的93.6%、90%提升至99.4%、93.3%，平均提高近5个百分点;2021年1-10月Ι-Ш类断面水质比例位居长江经济带11省市前三，高达97.3%，河湖长制已由全面建立转向全面见效。

　　一、湖南河湖长制改革的做法及成效

　　夯实“责任制”，解决“谁来管”的问题。以“四个率先”明责定岗，切实发挥河湖长履职的“头雁效应”。一是率先在全国建立省、市、县、乡、村五级河湖长体系，省委书记、省长任省总河长，省纪委书记任总督察长，16名省领导任省级河湖长，实现对14个市州监管全覆盖。二是率先构建了省、市、县、乡政府分管领导任河长办主任的工作体系，分管副省长担任省河长办主任，高位搭建组织架构。三是率先在全国创立“省总河长令”工作模式，2017年以来，省委书记、省长共同签发7道“总河长令”，直指“僵尸船”、洞庭湖与湘江突出问题、河湖“四乱”(乱占、乱采、乱堆、乱建)等河湖顽疾，全省5.1万名河湖长闻令而动，交办整改问题8万余个，重点治理河(段)湖400余条。四是率先在全国全面推行下级河湖长向上级河湖长述职制度，明确市、县、乡、村四级河湖长，聚焦《河长湖长履职规范(试行)》和贯彻落实上级决策部署，每年至少开展一次述职，省河长办每年对述职情况进行督查评估，倒逼守水有责、管水担责、护水尽责。

　　划出“主战场”，解决“管什么”的问题。湖南共有5300多条5公里以上河流，一平方公里以上湖泊150多个，水库总量位居全国第一、总数占全国七分之一，河湖治理任务繁重，必须紧盯“牵一发而动全身”的重点领域和关键环节发力。一是中央交办立行立改。以高度政治自觉抓好中央环保督察反馈问题整改，高效落实洞庭湖区下塞湖矮围整治要求，省、市、县三级政府8个部门协同作战，13天内全部拆除下塞湖矮围网围，岳阳、益阳、常德三市6个月内拆除矮围网围472处，拆除堤长2800余千米，相关做法得到总书记肯定。截至2021年底，第一轮中央环保督察反馈的8个涉水问题全部整改完成，“回头看”反馈的2个问题已全面销号。二是重点水域集中攻坚。将湘江保护治理作为全省“一号重点工程”，连续实施3个“三年行动计划”，以壮士断腕的决心全面淘汰湘江流域1182家涉重金属污染企业，全面实行湘江长株潭河段河道砂石禁采，全面实施湘江沿岸500米以内禽畜退养，全面关停改造五大重金属污染区，还母亲河一江碧水。三是生态修复持续用力。严格执行长江“十年禁渔”，清理整治27个长江岸线利用项目，退出岸线17.3公里，完成长江岸线造林2万亩、复绿47.7万平方米。163公里的长江岸线正变成“最美长江岸线”，环洞庭湖的生态公园越来越多，长江干流湖南段和湘资沅澧“四水”干流全面达到或优于Ⅱ类水质。

　　突出“系统性”，解决“怎么管”的问题。河湖治理是系统工程，必须坚持“一盘棋”思维。一是岸上岸下一起管。坚持标本兼治、水岸同治，实现“畅河、清水、绿岸、美景”。比如，长沙市将小微水体管护治理与实施乡村振兴相结合，以“绣花”功夫综合治理流域水环境，境内浏阳河水质实现三年“三级跳”，2020年11月成为首批全国示范河湖，歌中美景映照现实。二是上下左右联动管。各级各部门各司其职、联动作战。省级层面，2019年9月省纪委监委牵头开展“洞庭清波”专项行动，查处了一批河湖“四乱”、非法采砂、围湖养殖等违纪违规案件，“长江之肾”重焕生机;市县层面，娄底市在全省首创“河长+监督长+督察长+警长+检察长”共治机制，衡阳市建立推广河道管理联合执法“六化”模式，株洲市创新“4+1”轮值联合执法机制。三是左邻右舍合作管。五年来，湖南省先后与湖北、重庆、江西、广西、贵州等地签订河湖管护合作协议，建立健全流域生态保护补偿机制和省际协商合作机制，推进长江、湘江、黄盖湖、渌水、酉水等跨省界河湖联防联控联治。四是技防人防协同管。加快“智慧河湖”建设，以数字赋能河湖治理。利用卫星遥感技术，在全国率先实行对16条省级河湖动态监管全覆盖，通过水上巡查、陆上巡管、空中无人机、卫星遥感监测，实现“人防+技防”的立体监管。

　　坚持“高质量”，解决“管得好”的问题。一是有为政府与有效市场协同发力。加强政府引导，五年来全省累计奖励资金超2.24亿元，开展示范河湖、美丽河湖、“一乡一亮点”、水美“湘”村等比选活动，以点带面激发动力;鼓励市场参与，长沙市以“生态整治+产业融合”整治圭塘河城市黑臭水体，与企业联合开发建设了8.65万平方米岸线特色商业街区，依靠项目经营性物业收入，实现以河治河、以河养河。二是水生态与水产业实现共赢。水府庙水库全面取缔网箱、围库后，生态环境明显改善，库区渔民向旅游业、果业、农副加工业转型，核心景区农家乐户年均收入超20万元;常德市推行“政府主导、部门监管、公司经营”的河道砂石统一经营管理模式，既根除非法采砂，又反哺岸线复绿;郴州市依托东江湖发展生态旅游和大数据产业，入选全国首批“绿水青山就是金山银山”典型案例。三是美丽河湖向幸福河湖迭代升级。围绕群众关切，整治城镇黑臭水体150条，沩水、涟水、华容河、捞刀河、东湖等水质均达到Ш类标准，美丽河湖“治理篇”基本完成;聚焦生态福祉，岳阳市东风湖13.3公里环湖绿道风景如画，柳叶湖畔诗墙画墙交相辉映，蒸水两岸衡州八景古韵犹存，溆浦水文化长廊和河长主题公园文脉悠远，获评“长江经济带美丽河流湖泊”的长沙县松雅湖、凤凰县沱江人流如织……每一条河每一片湖都成为家乡的最美风景、最浓乡愁，幸福河湖“建设篇”亮点纷呈。

　　推进“制度化”，解决“长效管”的问题。一是以法律法规保驾护航。在全国第一个出台江河流域保护综合性地方法规《湖南省湘江保护条例》，随后陆续出台洞庭湖保护条例、资江保护条例、东江湖水环境保护条例、河道采砂条例、饮用水水源保护条例，修订湖南省环境保护条例等法律，让河湖治理于法有据、常治长治。二是为督查考核装上“牙齿”。省市县全面推行“4+1”督查考评机制，每年开展4次督察、1次考核，重点对推进河湖长制工作、河湖长履职尽责、年度重点工作任务、落实省总河长令等方面进行考评。连续4年将河湖长制纳入全省“真抓实干”表彰激励事项和省污染防治攻坚战考核内容。三是引各方参与凝聚合力。探索形成乡镇河长办，乡镇办事员、护河保洁员，官方河长、河道警长、检察长、民间河长“一办两员四长”基层河湖管护责任体系。在全国首推河长制电视问政，以“问题”倒逼责任，以“问政”传导压力。目前全省共聘任“民间河长”、河长助手、“记者河长”等1.57万人，招募“河小青”环保志愿者8000余人，“河长+”内涵不断深化，管护合力不断凝聚，爱河护河蔚然成风。

　　二、湖南推进河湖长制改革的启示

　　五年来的实践，让我们对河湖治理的规律有了更加深刻的认识，也形成了一些重要启示。

　　一是坚持党的领导。应对和战胜前进道路上的各种风险和挑战，关键在党。湖南全面推行河湖长核心举措就是抓住“关键少数”，将责任压实到各级党政主要负责人。特别是在全国首创“省总河长令”工作模式，省委书记、省长做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督查，推动解决了一大批河湖管护的历史性、系统性、体制性难题。地方大胆探索“党建+河湖长”，衡阳市“将党组织建在河湖上”，成立河流联合党委、党(总)支部，构建起党委领导、政府主导、社会公众参与的现代化河湖治理体系。实践证明，只有河湖长制各方面全过程坚持党的领导，才能确保河湖边的“责任牌”成为真正的“军令状”。

　　二是坚持以人民为中心。总书记提出，要打造造福人民的幸福河。湖南省把建设人民满意的幸福河作为河湖长制工作的出发点与落脚点。湘江流域集中了湖南60%人口、产生了75%经济总量、承载了60%以上污染，为了换回湘江一江碧水，湖南以“十年磨一剑”的韧劲推进湘江保护治理工程，位于湘江源头的欠发达地区永州市，以“宁愿丢掉一座金山银山，也要守好一寸绿水青山”的决心和勇气，一举关停贡献10多个亿GDP、1个亿税收的造纸企业。永州群众自豪地说：“永州的空气是可以深呼吸的，河水是可以捧着喝的”。湘西酉水污染情况不容乐观，急需休养生息，酉水边的深度国贫县保靖县、龙山县、永顺县、古丈县等坚决实行退捕禁捕，为解决上岸渔民生活困难，县委书记、县长带头发起“爱心购鱼”的倡议，既保护了生态，又解决了群众卖鱼难的现实问题，得到了渔民的衷心拥护。实践证明，只有真正贯彻了以人民为中心的理念，才能把河湖治理的好事办好、实事做实。

　　三是坚持系统治理。系统性、整体性、协同性是河湖长制改革的内在要求，也是推进改革的重要方法。湖南省河湖长制一直在做系统加法，“河长+”“部门+”“区域+”，让河湖治理不再是“一家事”，而是“天下事”。洞庭湖流域集聚了1000万以上人口、1000多万亩耕地、1000多家规模以上企业，污染面源广，治理难度大，2019年起连续3年开展“洞庭清波”专项行动，省纪委监委召集省水利厅、省生态环境厅、省住建厅、省农业农村厅等8家单位组成联席办，对14个市州监督全覆盖，形成河湖治理的强大震慑。省水利厅在全省范围示范创建22个水美“湘”村，以水治理撬动水生态、水产业、水经济、水文化，实现以水滋润乡村振兴、共同富裕。实践证明，只要用好系统集成、协同推进这一方法论，就能发挥出河湖管护的最大效能。

　　四是坚持改革创新。唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。湖南省始终以改革的思维和办法解决河湖长制工作中的难题，探索出一批走在全国前列的创新经验：在全国率先建立省、市、县、乡、村五级河湖长体系，率先构建省、市、县、乡政府分管领导任河长办主任的河长办工作体系，率先创立“省总河长令”工作模式，率先全面推行下级河湖长向上级河湖长述职制度，率先利用卫星遥感对16条省级河湖动态监管全覆盖，率先推出河长制专题电视问政……2021年全国推行河湖长制荣誉表彰中，湖南8个集体获“工作先进集体”称号，17人获“先进工作者”称号，16人获“全国优秀河(湖)长”称号;全国首部河长制电影故事片《浏阳河上》创自湖南。实践证明，只要用活用好改革创新的关键一招，就能绘就好河湖管护的新画卷，让每条河湖成为最美的风景线。

　　五是坚持真抓实干。真抓才能攻坚克难，实干才能梦想成真。湖南省以“敢于啃硬骨头”的决心和“一竿子插到底”的力度，推进河湖长制改革落实落地。2019年，湖南省第6号“总河长令”直指大通湖流域综合治理，省纪委监委全程督促，益阳市扛起主体责任，建立河湖长、河湖督查长、河湖警长、河湖检察长和护河志愿者工作站的“四长一站”工作机制，形成了多级督查整改体系，实行“查、认、改、罚”闭环管理，29处智慧河湖监测设施实时紧盯重点区域。2020年12月下旬，超过10万只候鸟来到大通湖越冬，“洞庭湖之心”重现醉人美景;岳阳市运用河长履职“提示函”制度，为河湖长安上“定时闹铃”;张家界市人大代表每年对县级河长进行履职评议。2019年、2020年湖南省河湖长制连续获得国务院“真抓实干”督查激励，这与全省上下齐抓共管促落实密不可分。实践证明，只有保持定力一抓到底，才能干出经得起历史和人民检验的河湖治理成效。

　　三、下一步工作的建议

　　全省河湖长制改革虽然取得了明显的成效，但一些问题也不容忽视，如法规制度体系不够健全，改革落实情况不够均衡，智慧河湖建设相对滞后，基层管护能力有待加强。针对以上问题，建议一是加快立法进程，参照浙江、福建、海南、江西、吉林等省做法，出台河湖长制规定或条例，将河湖长制纳入法治化轨道。二是强化考核问效，加快出台更强有力的河湖长考核评价办法，由上级组织人事部门对下级河湖长履职情况进行考评，结果纳入干部档案。出台河湖长履职问责办法，由纪检监察部门实行追责问效，倒逼责任落实。三是加速信息化，整合水利、环境、住建等部门涉河湖监测数据，加快智慧河湖平台建设，以科技手段实现河湖动态管护全覆盖。四是加强能力建设，明确省市县三级河长办机构定位、职责职能、人员编制，设置专职河长办副主任，将河长办工作经费及河湖基础管护经费纳入财政预算，确保河湖长制工作实体化、常态化运行。

　　(执笔：唐超雄、谢镐平、冀 续、邓锦力、张四梅)   

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